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国企混改

国企混改:基金的“混”能否代替民资背景战投的“混”?

郑志刚:什么才是真正混改?国企混改需要解决的关键问题不是资本社会化,而是转化经营机制和完善公司治理制度。

近期,中国政府相关部门召开全国电视电话会议,动员部署国有企业改革三年行动。据媒体报道,一些国家级混改基金正在紧锣密鼓地筹备,有望于近期组建成立。一方面,以中国国有企业结构调整基金、中国国有资本风险投资基金为首的国家级基金系正迅速崛起;另一方面,多地国资基金战队也正加速扩容。以山东省济南市为例。基金规模为50亿元,首期规模为20亿元的济南国有企业改革发展基金将通过与国内外投资者合作,最终形成200亿元的总体规模。不断壮大的国企改革基金被认为将进一步拓宽社会资本参与混改渠道,助力新一轮国企改革深化,同时将进一步激发资本市场活力。

我们看到,初衷为成为国资委与实体经济之间“隔离层”的国有资本投资营运公司至少在央企层面,由于国资委直接控股的产业集团已经存在,更多在扮演财务投资者的角色。它们作为产业集团的战略同盟军,在产业集团混改减持实体经济的股份后,成为混改的实体经济引入的社会资本之一。

在中国联通混改的案例中,在国资委全资控股的产业集团——联通集团对中国联通的持股比例下降为36%之后,持股6.1%的中国国有企业结构调整基金(以下简称“国调基金”)成为中国联通混改案例中的所谓的国有资产投资营运公司。在中国联通董事会的组织中,持股比例尽管高于引入的民资背景战投BATJ,但国调基金并没有委派代表自己利益的董事。我们知道,国调基金经国务院批准,受国资委委托,由中国诚通控股集团有限公司发起设立的,其股东有中国诚通、建信投资、招商金葵、兵器工业集团、中国石化、国家能源集团(原神华集团)、中国移动、中交集团、中车资本和金融街集团等10家中央企业和地方国有企业、金融机构,中国诚通的全资子公司诚通基金管理有限公司是国调基金的管理人。按照国调基金设立的宗旨,国调基金“坚决以落实国家战略、促进央企发展为使命,以优化国有经济布局结构、提高央企产业集中度为目标,以推动央企及国有骨干企业转型升级为服务内容,以直接投资与搭建专业子基金为主要投资方式,深度挖掘企业价值,努力扩展行业投资领域,充分发挥基金引领与带动作用”。因而,在央企层面的混改中,国有资本投资营运公司很大程度在扮演作为产业集团的战略同盟军的财务投资者角色。

然而,在一些地方国企混改实践中,此类的国有资本投资营运公司则有时直接成为原来产业集团的替代,甚至成为产业集团的上一级控股公司,并委派代表自己利益的董事加入到混改的国企实体经济中。因而,在地方国企层面的资本投资营运公司与最初设计的投资营运工资的职能定位更加吻合。

那么,这些国家级和地方级国企混改基金是否能很好地实现混改的目的呢?

国企混改需要解决的核心问题是“所有者缺位下的内部人控制”。实际控制国企的少数内部人由于所有者缺位,缺乏有效的监督,成为弗里德曼所谓的“花别人的钱,办别人的事”的典型。事实上,围绕如何解决所有者缺位的问题,改革开放四十年来,国企改革始终在进行各种积极的探索。早期的国企改制尝试通过引入外部资本来解决所有者缺位问题。从国企改制历史第一阶段的职工股份合作制的企业内部资本社会化到第二阶段的国企上市和股份制改造在全社会范围内的资本社会化都是循着上述思路进行的。然而,通过上述方式的改制,似乎外部资本引进来了,对于一些上市的国企甚至实现了资本全社会范围内的社会化,但国企相比于同规模同产业的民资效率依然低下。

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